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前言
招投标在我国的经济活动当中占有重要的地位。据住建部统计,2012年持有工程建设项目招标代理资质的招标代理机构实施的招标项目中标金额超过9万亿元。中国物流与采购联合会发现,企业采购有77%是通过招投标方式进行的。招投标制度还被寄托了阳光采购和反腐倡廉的重任,但实际上又与诸多腐败现象紧密相关,因此一直广受各方关注。当前,招标代理行业及其相关监管活动的外部环境正面临一些重大变化,引起了行业相关人士的思考和忧虑。
2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:市场决定资源配置是市场经济的一般规律。“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。放开竞争性环节价格。削减资质认定项目。”
根据该决定和李克强总理在第一次记者招待会上的承诺,国务院陆续在各个领域分批取消和下放行政审批事项。2013年12月10日,国务院公布关于《取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2013]44号),取消机电产品国际招标和通信建设工程项目招标代理机构资格审批。2014年7月10日,国家发展改革委发布《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》,宣布放开除政府投资项目及政府委托服务以外的建设项目招标代理等四项服务的收费标准,实行市场调节价。一向被认为在招投标监管方面“保守”的住建部,也于2014年7月1日发文《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市[2014]92号),提出“改革招标投标监管方式”,放宽强制招标的范围要求。
由此,不少招标投标业内人士表示对当前的政策变化看不懂,产生了不少疑虑和担忧,主要集中在以下三个方面:①招标这种采购方式是否还会继续存在?②招标采购还需要代理机构吗?③招标代理机构如何适应外部环境的变化?
本文回顾招标投标的发展历史,结合采购管理、现代经济理论和业内实践展望未来,希望能够解答前述困惑,供业内同仁决策时参考。
在市场经济国家,政府和公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠,因此必须尽量节省开支、最大限度地透明和公开,招标投标机制由此诞生。
在十八世纪八十年代,继英国首次设立文具公用局后,许多西方国家通过了专门规范政府和公共部门招标采购的法律,形成了西方国家具有惯例色彩的“公共采购市场”。1861年,美国通过一项联邦法案,规定超过一定金额的联邦政府采购都必须使用公开招标方式。二十世纪七十年代以来,随着招标采购在国际贸易中比例的迅速上升,招标投标制度已经成为一项国际惯例,并形成了一整套系统和完善的、为各国政府和企业所共同遵循的国际规则,各国也在不断加强和完善相应的法律制度和规范体系。
第一阶段:招标投标初创期(20世纪80年代)
1、初创期的重要事件
从中华人民共和国成立到中共十一届三中全会以前,我国实行高度集中的计划经济体制,一度中止了民国政府曾经推行的招标投标机制。后来,随着计划经济弊端的日益暴露并为人所共识,市场化的改革举措陆续推出,各个领域开始重拾招标投标机制。
1980年10月17日,国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出,“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目,可以试行招标投标的办法”。
1981年,吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标,取得了良好效果,在全国形成示范效应,揭开了招标投标发展的新篇章。
1982年,世界银行贷款项目云南鲁布革水电站通过招标方式对引水隧道的建设进行采购。
1984年9月18日,国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》,提出“大力推行工程招标承包制”,“要改变单纯用行政手段分配建设任务的老办法,实行招标投标”。
1984年11月,国家计委和城乡建设环境保护部联合制定了《建设工程招标投标暂行规定》,全面拉开我国招标投标制度的序幕。
此后,随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善,我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电产品、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域,都逐步推行了招标投标机制。
2、初创期的主要特点
⑴ 20世纪80年代中期,招标管理机构在全国各地陆续成立,由其实施招标管理和业务操作,4家中字头外贸公司负责世行、亚行贷款项目的招标。 20世纪80年代后期,中央和地方成立机电设备招标投标中心。
⑵ 有关招标投标方面的法规建设开始起步,开始探索我国的招标投标管理和操作程序。
⑶ 招标方式基本以议标为主,在纳入招标管理项目当中约90%采用议标方式发包。
⑷ 招标投标很大程度上还流于形式,招标的公正性得不到有效监督,工程大多形成私下交易,暗箱操作,缺乏公开公平竞争。
第二阶段:招标投标发展期(20世纪90年代)
1、发展期的重要事件
20世纪90年代全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作,相继出台一系列法规和规章。主要表现为以下几个方面:
⑴ 成立招标投标监督管理机构。全国地级以上城市和大部分县级市相继成立招标投标监督管理机构,工程招标投标专职管理人员不断壮大,全国初步形成招标投标监督管理网络。
⑵ 招标投标法制建设步入正轨。从1992年建设部第23号令发布到1998年正式施行《建筑法》,从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令,加上1996年国家经贸委颁布《机电设备招标投标管理办法》,1999年外经贸部颁布《机电产品国际招标管理办法》,初步形成了招标投标的制度环境。
⑶ 探索建立工程招标投标交易中心。自1995年起,全国各地陆续开始建立工程招标投标交易中心,工程交易活动由分散逐步集中,隐蔽转为公开,招标程序逐步规范。
2、发展期的主要特点:
⑴ 招标方式从以议标为主转变到以邀请招标为主。
⑵ 代理机构逐渐增加,大多隶属于政府,到后期已超过100家。
这一阶段是我国招标投标发展史上的重要阶段,招标投标制度得到了长足发展,全国招标投标管理体系基本形成,为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
第三阶段:招标投标成长期(2000年~2012年)
1、成长期的重要事件
2000年《招标投标法》颁布,规定我国的招标方式不再包括议标,它标志着我国的招标投标的发展进入了规范成长期。
国家发改委等九部委根据《招标投标法》相关规定,发布大量规章和规范性文件。
为解决招标投标领域政出多门、规则打架问题,国务院成立招标投标部际协调机制,并于2004年对招标投标相关规章和规范性文件进行了一次清理。
2005年中国招标投标协会成立,随后地方招标投标行业自律组织也逐个成立。
2008年之后,全国各地出台形形色色的规范性文件,在加强管制的同时增设了不少违反上位法规定的行政审批事项,剥夺招标投标市场主体的自主决策权。
2009年始,中央开展工程建设领域突出问题专项治理活动,将招标投标活动作为首要任务进行整治。
期间原隶属于政府的招标代理机构逐渐脱钩,民间招标代理机构蓬勃发展,累计已突破6000家,从业人员近百万。
2、成长期的主要特点:
⑴ 招标投标法律体系不断完善和细化,招标程序不断规范,必须招标和必须公开招标范围得到了明确,招标覆盖面进一步扩大和延伸,工程招标已从单一的土建安装延伸到道路桥梁、装璜等。
⑵ 全国范围内开展的工程建设领域违法违纪行为集中整治活动,为进一步规范招标投标提供了执法保障。
⑶ 在各级纪委的强力推动下,招标投标有形市场得到全面发展,问题和矛盾也日益突出。
⑷ 招标被赋予反腐倡廉的“重任”。
第四阶段:招标投标成熟期(2012年~)
1、成熟期的重要事件
在总结我国招投标实践、借鉴国际经验的基础上,为解决招投标领域出现的新情况、新问题,2012年2月1日实施《招标投标法实施条例》,对招投标制度作了补充、细化和完善,进一步健全了我国公共采购法律制度,并在招标从业人员职业资格管理、电子招标投标、行政监督职能设置、诚信体系建设、自律管理等方面进行了制度创新。
2013年5月1日,《电子招标投标办法》及其附件《电子招标投标系统技术规范》正式施行,为招标投标活动的无纸化、网络化奠定了制度基础。
2013年12月10日,国务院决定取消机电产品国际招标和通讯建设工程招标代理机构资质的审批,开始淡化招标机构资格管理、强化招标从业人员管理的发展道路,奏响了招标投标活动市场化的号角。招标投标活动的电子化、市场化,标志着招标投标进入成熟期。
2、成熟期的主要特点(预测)
⑴ 电子招标投标的应用不断普及和深入,逐步形成招标投标当事人监督、社会监督、舆论监督和行政监督的立体监督网,招标投标活动规范度大幅提升。
⑵ 程序性的招标代理服务逐步退出市场,专业型、顾问式服务的生命力和价值越发凸显。
⑶ 《招标投标法》做出修改,对政府、国有企业等公共采购领域使用招标方式的管制加强,对自愿招标项目的管制放宽。
⑷ 招标投标机制得到更广泛的认同,自愿招标的范围持续扩大。
⑸ 随着集中采购效益的显现,集中采购模式更加得到认同,大型企业集团集中招标的规模不断扩大。
回顾历史,是为了更好地把握未来。招标投标作为市场经济资源配置的有效手段,已被国内外实践充分证明。我国招投标事业取得了长足发展,招投标市场不断壮大,行政监督管理体制逐步完善,招投标制度日趋完备,招标投标机制对优化资源配置、提高经济效益、保证项目质量发挥了重要作用——当然招标投标领域也存在不少亟待解决的问题。
从新中国招标投标的发展历史可以看出,招标投标机制是资源配置市场化之后的产物,它与计划经济水火不容;推行市场经济的政府对招标投标活动的监督管理也呈现市场化的趋势。
招标在采购方式中到底是何地位?招标投标机制未来如何发展?可从管理视角和国家管制视角来看待其生存发展空间。
假设各国的法律法规规章没有强制性规定,企业采购会不会采取招标方式?管理学界和经济学界对此进行过深入研究。
1、 招标在采购方式中处于较高地位
招标是采购模型向高级阶段发展的表现。采购供应链管理知名学者阿贾·范维尔(Arjan van Weele)教授和科尔尼公司均对采购模型做过深入分析。范维尔从战略层面出发,认为采购模型从较低层次的交易导向朝最高层次的外部一体化发展。笔者认为,招标是多个部门和专家评委共同参与的采购方式,属于内部一体化活动,基于现代信息技术和网络技术的电子招投标是外部一体化活动。
范维尔采购成熟度模型
采购模型 | 交易导向 | 商业导向 | 采购协作 | 内部一体化 | 外部一体化 |
---|---|---|---|---|---|
中心 | 为工厂服务 | 降低成本 | 通过协作获得结余 | 所有者总成本 | 供应链最优化 |
活动 | 办公室工作 订单处理 |
商业的 投标 谈判 认可的供应商 |
商业的 订合同 全球采购 |
跨职能采购小组 系统一体化 卖方评级 基于绩效的合同 |
外包 EDI/Internet 电子商务 ESI |
困境 | 首次采购 采购开支的控制 |
基于供应商管理 | 合同管理 道德规范 |
沟通和信息设施 | 成本模型 社会阻力 |
科尔尼公司从运营管理层面总结了采购管理从低级向高级发展的四种模型。笔者认为,招标为公开采购的重要表现形式,国际招标是实现全球采购的重要表现形式;招标需要事先确定采购规范和评价标准,属于高级阶段的采购活动;推行招标采购是提升采购能力的重要抓手。
科尔尼采购模型表
业务流程 | 采购是独立职能 | 个别形成业务整合流程 | 采购参与到主要业务当中 | 关键流程的重要环节 |
---|---|---|---|---|
采购在组织中的地位 | 不重要、低等级 | 有一定影响力 | 集中职能但决策分散到部门 | 整合网络,公司高层负责 |
评估与激励 | 没有评估标准和激励制度 | 很少有量化评估和激励 | 有定性和定量标准 | 定性定量指标,报酬与指标密切相关 |
采购策略 | 没有 | 各自独立设计 | 某些采购品种有采购策略 | 系统设计采购策略 |
采购网络与全球结构 | 没有 | 局部采购网络 | 国内外采购体系分开 | 全球化采购网络 |
总成本评估方法 | 没有 | 质量和价格评估 | 主要成本均进行评估 | 总采购成本管理 |
供应商管理 | 不专门管理 | 一些首选供应商 | 授权供应商 | 扩大供应商数量,实行全球采购和公开采购 |
2、 招标是采购业务模式的升级
从经营管理的普遍实践来看,采购属于一项支持性的价值活动,企业投入的资源和关注不及生产、销售、物流和售后服务等基本价值活动。以制造企业为例,它们的人员集中在对自身产品及其制造工艺的研发、产品应用的研究上,故对上游供应商的研究远远不及对下游用户的研究,加上企业采购的物料一般都大大多于自身生产的物料,所以企业对数量众多的各类货物、工程和服务的了解深度,特别是对技术水平和成本结构的了解,总体上远远不及相应供应商。所谓“买的不如卖的精”,就是这个道理。
由此,传统的谈判采购是买家与多家专业供应商之间的单线竞争,由于信息不对称,买家处于“一对多”的不利局面。采用招标这种方式,标的要求和评价标准均公开,可以吸引并促进同专业、同档次供应商之间充分有效地竞争,是一样“精”的供应商之间的“争斗”。故相比谈判采购,招标采购是更合适的价格发现机制,是买卖双方取得合理对价的有效方式。同时,标的要求和评价标准是由买家多个部门事先联合确定的,并能吸纳评标专家发挥作用,因此可以提高采购活动的质量和成效
3、招标有助于降低交易成本
诺贝尔经济学奖得主科斯(Coase,R.H.)于1937年提出交易成本理论,指出交易成本主要分为以下几类:信息搜寻成本、协商与决策的成本、签约成本、监督成本、执行成本、转换成本。笔者认为,规范的招标能与供应商协同减少非增值活动,有效降低前三项交易成本;高水平的招标项目也能降低后三项交易成本,更能降低无形交易成本。
4、 供需局面有利于扩大招标的适用范围
通过招标实施采购的一个重要前提,是吸引足够多旗鼓相当的供应商参与,借助充分竞争形成良好的价格发现机制和鼓励优胜劣汰。随着生产力水平的提升和经济全球化的不断发展,越来越多的领域形成了供过于求的局面,即便有少数领域存在独家垄断或寡头垄断,垄断所能维持的时间也越来越短。
互联网和电子商务的蓬勃发展起到了推波助澜的作用,它们让信息流动变得更加迅速和简单,降低了信息搜索成本,并能有效突破时间和空间的限制,从而便利供应商参与竞争。企业若能制定合理的采购策略,充分发挥互联网和电子商务手段的作用,便能利用好这些有利条件,借助招标不断提升采购的效率和效益。
市场经济国家普遍将公共采购领域的交易规则上升到国家法律层面,招标作为资源配置的有效手段固化在各国法律和各国际金融组织的管理规则中。
1、 联合国要求各成员国将招标作为各国采购实体实施采购的主要方式
1994年联合国国际贸易法委员会第27次大会通过《货物、工程和服务采购示范法》,目的是为了帮助正在改革公共采购领域的国家增加其经济的市场导向,或者帮助这些国家更新采购立法,进一步消除国际贸易壁垒。该法认为各成员国须对货物、工程和服务的采购加以管制,以促使采购尽量节省开支并提高效率;促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程;给予所有的供应商和承包商以公平和平等的待遇,促进竞争最大化;促使采购过程诚实、公平,提高公众对采购过程的信任;促使有关采购程序具有透明度。该法第二章采购方式及其适用条件规定:除采购人只有在遵照第19、20、21和22条的规定的情况外,凡采购货物或工程均应通过招标程序进行采购(第19条的规定也即我国所指的邀请招标)。故招标是各采购实体主要的采购方式。在第三章招标程序用14条41款的篇幅详细规定了招标采购的规范程序。
2、 世界贸易组织将招标投标机制作为各成员进出口贸易的基本交易手段
158个国家和地区参加的世界贸易组织(WTO)《进口许可程序协定》第1条总则第3点规定:“进口许可程序规则的实施应保持中性,并以公平、公正的方式进行管理”(笔者注:招标是体现采购环节公平、公正的最好方式)。第8条最后一款第2项规定:“每一成员应在不迟于《WTO协定》对其生效之日,保证其法律、法规和行政程序符合本协定的规定”。
中国的入世议定书第8条关于进口许可程序规定:“在实施《WTO协定》和《进口许可程序协定》的规定时,中国应采取以下措施,以便遵守这些协定:
(a)中国应定期在本议定书第2条(C)节第2款所指的正式刊物中公布……按照《进口许可程序协定》,按税号排列的受招标要求管理的全部产品清单,包括关于受此类招标要求管理产品的信息及任何变更(笔者注:此条规定即指原外经贸部《机电产品国际招标投标管理办法》(7号令)……
由此可见,招标是WTO认可的市场化交易方式。
3、 国际金融组织和外国政府贷款项目普遍要求采用招标投标方式进行采购
世行和亚行在《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、《亚洲开发银行贷款采购指南》中均将招标采购作为其贷款使用的主要采购方式,并详细规定了招标的规范程序。各国政府贷款援助项目也普遍要求用招标投标方式进行项目采购。
综上所述,招标是市场经济资源配置的有效手段,各国普遍实施招标投标制度,特别是在公共采购领域。随着我国经济市场化的深入推进,招标投标机制在采购领域将得到更广泛地应用,招标采购的生存空间将更为广阔。
先行工业化国家的现代经济增长主要不是靠物质资本的积累驱动,而是由技术进步和效率提高驱动。服务业的发展是现代经济增长中效率提高的重要源泉。
20世纪晚期新制度经济学提出了总成本是制造成本和交易成本的总和的原理。随着社会分工的深化,分工参与者之间的交易会越来越频繁,交易的范围也会越来越广阔,因此用于交易的资源也会越来越多。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯指出,20世纪70年代美国国民收入里面有近一半用于交易。降低交易成本有助于提升企业经营效益,促进社会经济增长。
市场交易需要有一定的基础设施,包括交通运输、邮电通讯、批发贸易、金融以及与之相关的律师、会计师等中介机构等等来支撑。这些活动都属于服务业的内容。服务业的发展不但能降低制造成本,更重要的是它能降低交易成本。所以市场经济越发达,服务业也越发达;反过来说,服务业愈是发达,市场也就愈能更有效地运转。
当前,委托招标是招标投标的主要组织形式。据住建部统计,2012年取得工程建设项目招标代理资质的招标代理机构实施的招标项目中标金额超过9万亿元,占全国招标投标交易总金额的70%以上。从本质上看,招标代理服务是一种中介服务,是获取并处理信息(包括招标人、投标人、价格、评标专家、合同等信息)的过程,它可以促进交易并降低交易成本。相应地,招标代理机构属于中介组织,招标师与会计师、律师一样,提供的是属于现代服务业范畴的智力服务。大量的实践也证明,与自行招标相比,委托代理机构招标总体上能让招标投标运行更规范、更专业。
在市场经济条件下,招标代理服务要发达,招标代理服务应当遵循市场规律,需要开放竞争。市场经济是一种市场对资源配置起决定性作用的经济体制,市场是在三大规律支配下实现其运作过程,不受人们的意志而转移。
1) 价值规律。价值规律是商品生产和商品交换的基本经济规律。商品按照价值相等的原则相互交换。政府的补贴和限价只能是权宜之计,不应作为一个长期的政策。
从这个角度分析,政府不能长期对勘察、设计、监理、招标代理等服务性收费采取政府指导价进行保护,应当让市场主体按照双方认可的服务价值进行自由交换,促进该类服务市场化程度的提高。
2) 供求规律。供求规律是指商品的供求关系与价格变动之间相互制约的必然性。价格的涨落会调节供求,使之趋于平衡。供需双方根据价格变动自主决策生产、供应和消费,政府不能替企业决策,不能采取行政命令的方式来管控企业,进行强卖强买。
从这个角度分析,政府不应设置门槛、采取资质认定等方式来控制进入招标代理市场的企业数量,并分资质等级来限定企业的从业范围,应当由企业自主决策是否进入或退出,进入后自主选择服务的行业、专业和规模层次。
3) 竞争规律。竞争规律是指商品经济中各个不同的利益主体,为了获得最佳的经济效益,互相争取有利的投资场所和销售条件的客观必然性。通过竞争,促使各种商品(包括服务)生产实现优胜劣汰,不仅能够促进资源的最佳配置,而且推动企业创新发展和社会技术进步,又能实现市场主体的新陈代谢。
从这个角度分析,政府应当为不同行业、不同地区的各种所有制企业提供公平竞争的环境,不能对进入招标代理服务市场的企业有差别待遇,如认为政府下属的集中采购机构天然具有政府采购代理资格;不能对外地企业进行备案管理或要求成立分支机构等形式才能进入本地市场,不能采取抽签、摇号等方式确定招标代理机构。
政府对市场经济的宏观管理应当尊重上述三大市场的基本规律,不能采用行政命令来管制市场。新一届政府对服务业的各种表述表明,服务业将进一步市场化。中共十八大报告指出:“加快传统产业转型升级,推动服务业特别是现代服务业发展壮大”。李克强总理在其首次记者招待会中表态:“我们还要用开放来带动转型,重点是进一步开放服务业。”其于2013年5月29日在全球服务论坛北京峰会上演讲时,称要“把服务业打造成经济社会可持续发展的新引擎”,“服务业在很大程度上需要通过市场配置资源。”2013年12月召开的中央经济工作会议指出:“加快发展各类服务业”。
中共十八届三中全会已经给市场取向的深化改革定音。随着各领域市场化的深入,招标代理业务的市场化也会加快,招标代理服务会越发达。招标代理机构资质取消、招标代理服务收费不再按政府指导价进行保护是招标代理服务市场化的具体体现,该趋势是挡不住的。作为既得利益者的现有招标代理服务企业,对此要有充分的认识。与其抱怨,不如树立战略思维去拥抱变化,适应变化。
企业发展战略需要根据外部环境的变化而适时调整。招标代理机构的外部环境正在或将继续发生较大的变化:①固定资产投资增速趋缓,传统招标代理市场增长空间有限;②市场开放,进入壁垒降低,失去价格保护;③招标投标市场环境将被动渐进规范;④电子招标投标方兴未艾;⑤公共资源交易场所的定位正处博弈中。
多年的实践证明,单纯依靠投资的增长方式难以为继。传统产业如钢铁、水泥等行业的产能过剩问题已相当突出,也难以再维持以前的投资增长幅度。当前招标代理机构的传统业务是固定资产投资领域的招标投标项目。固定资产投资增速趋缓,传统招标代理业务的增量也会随之减少,故招标代理机构必须重新审视自己的主业。
另一方面,由于专业分工的深化和信息不对称等因素的存在,买方很难对采购标的有深入的了解,而单纯寄希望于挑起供应商之间的低层次竞争又面临太大的风险,因此真正专业的采购代理对于买方具有重大意义,在买方进入全新领域时尤其如此。
结合以上两个方面的情况,招标代机构可以考虑两种发展路径:
1、坚持专业化。一是坚守传统服务领域,将招标代理业务做专、做深、做透,提供专业型、顾问式服务。二是探索新的服务领域:如三资企业工程建设项目;企业生产消耗性原料、燃料、物资材料、备品备件采购业务招标;运输、管理咨询、审计、大型会务、法律事务等服务招标;废旧物资出让招标等非国家强制性招标业务。三是尝试在招标业务的基础上延伸开展竞争性谈判、询价、比选等其他采购咨询服务,致力于成为综合性采购咨询机构。
2、探索多元化。在延续原有招标业务的基础上,开拓建设项目全过程管理服务:如开展项目可行性研究、工程量清单编制、造价管理、监理、项目管理等业务。根据住建部2012年对工程招标代理机构统计年报,在全国5522家工程招标代理机构中,单一从事招标代理业务的有1510个,占27%;兼营其他工程咨询业务的招标代理机构4021个,占73%。此外,有条件的机构还可以依托招标,尝试开展融资租赁、供应链金融、招采运一体化等相关多元化。
专业化或多元化是任何一家企业必然面临的选择,对招标代理机构也一样。多元化可以增加一些服务机会,通过与招标项目全过程的其他服务紧密结合等方式,有利于优化招标代理服务要素的技术构成、质量层次,提高招标代理服务的专业化价值、集约化水平,并适应系统化项目管理要求。但多元化带来诸多挑战,需要招标代理机构认真思考和对待:如不同业态对从业人员的要求不同;对不同业务的管理方式不同;不同业务对核心竞争力要求的差异导致文化的差异;不同业务对企业投资回报(ROE、ROA)的提升是否有促进作用等。实践证明,多元化非常成功的企业少之又少,因此只有在自身擅长的专业领域精耕细作,不断创造为客户所认可的差异化优势,持续提升服务价值,才是招标代理机构的出路。
随着招标代理机构的资质逐个取消,从事招标代理业务的企业将失去资质审批的门槛保护。企业只要在营业执照的经营范围中登记招标代理业务、具备一定数量取得招标职业资格的从业人员,即可开展招标代理业务。招标代理行业的利润目前相对丰厚,在进入门槛下降之后,新进入者即会增加,行业的竞争将会更加激烈,对人才的追逐也会更加热切。
在充分竞争的领域,国有企业的体制机制难以适应市场竞争,再加上本届政府明确提出放开竞争性业务、积极发展混合所有制经济,故会迎来新一轮的国有招标代理机构民营化改制浪潮。
对依法必须进行招标项目的收费进行指导价格保护的政策取消后,必将出现降价风,但经过一段时间的低层次竞争之后,市场将趋于理性回归,招标人会最终选择性价比最优的招标代理机构提供专业服务。
市场竞争的结果是优胜劣汰。注重专业化发展方向、选择少数几个行业或专业深度发展、信息化应用程度较深的招标代理机构必然在市场竞争中脱颖而出,并将逐渐收购兼并一些地区性招标代理机构,移植核心竞争力,获取协同效益。一些对外部环境变化无动于衷或拒绝变革的招标代理机构将面临业务萎缩甚至退出市场的风险。市场竞争的结果是适者生存,在政府加强招标投标监督的情形下自然形成有序竞争的市场。
在实际工作中,一些地方政府、行政监督部门违反《立法法》、《行政许可法》和招标投标法律法规的规定,在其发布的规章和规范性文件中普遍将招标投标监督方式异化为审批;擅自在招标投标活动中增加审批环节、设置审批事项,或以形式上的备案行使实质性审批,招标投标交易场所越位揽权代为行使监督部门的职责,或扮演招标代理机构的角色。这些规定和做法剥夺了招标投标当事人的自主决策权,干预招标投标活动的正常进行。
针对上述现象,2012年5月国家发改委等三部委发布《< 招标投标法实施条例 >贯彻实施指导意见》,要求各部门、各地方要对涉及招标投标地方性法规、部门和地方政府规章,以及规范性文件进行一次全面清理,及时修改或者废止并对外公布。2013年3月国家发改委向全国法规系统发出内部通知,要求各地尽快就上述事项抓紧清理。2013年9月国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)指出,地方人民政府、国务院各部门要按照行政许可法和本通知的规定,对规章和规范性文件进行一次全面清理,对违法设定行政许可、增设行政许可条件,以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可,以非行政许可审批名义变相设定行政许可,以及违法设定行政许可收费或借实施行政许可变相收费的,要坚决纠正。各省级人民政府、国务院各部门应当于2013年12月底前将清理结果报中央编办。国务院将于2014年适时组织开展一次贯彻本通知情况的督促检查。国家发改委法规司正联合地方招标代理机构收集、分析各部门、各地方发布的规范性文件。由此可以看出,中央就招标投标市场环境的规范发展已三令五申,动作连连,足以看出其认识到问题之大和做出改变的决心之大。估计后续仍会有相关动作。当然,有关部门和地方政府不会轻易取消其违反上位法的法规、规章和规范性文件,但随着国务院检查督促工作的落实和民间机构不停地呼吁、反映,有理由相信此问题在本届政府能够得到较好的解决。招标代理机构理应正确领会中央精神,积极行动,为争取更好的发展环境作出不懈的努力。
1、电子招标投标将给招标投标运行机理带来重大甚至革命性的变化
从国内外的大量实践来看,与传统的纸质招标相比,电子招标投标并非排斥发挥人的作用,而是更好地发挥人的作用,它将招标投标活动中程序性工作用计算机来取代,将人的精力解放出来,投入到更高层次的专业型服务中去。采用信息技术开展招标投标活动具有高效、低碳、节约、透明等特点,有利于建立市场信息一体化共享体系,充分发挥社会监督和市场主体自律作用,结合行政审批事项的改革,转变行政监督方式,促使政府部门增加透明度和可问责性,有利于规范招标投标秩序,促进公开、公平、公正交易。
2、电子招标投标促使招标代理服务同步转型
国内外的经济学分析和实证研究表明,现代信息通讯技术导致服务效率大幅提升,与服务业的转型同步进行。招标代理活动的本质是获取和处理信息,促进交易并降低交易成本。招标代理机构作为一个提供专业化服务的中介组织,无论是从降低自身运行成本、谋求价格竞争优势,还是从提升服务层次、拓展服务领域、提高公信力的角度出发,掌握和利用现代信息技术,已成为必修之课。
计算机对信息的处理具有结构化、规范化、程序化的特点,它不仅稳定可靠,而且效率很高。招标代理活动当中的许多环节恰恰是高度结构化、规范化和程序化的。因此,要降低招标投标的交易成本、提高招标投标的效率、解决招标代理机构面临的摆脱繁杂的事务性工作和提升专业服务层次两大难题,应当依赖信息技术与招标投标活动紧密结合,实现招标投标活动的信息化,也就是实施以电子招标投标为主的全面信息化。
《电子招标投标办法》赋予了招标代理机构建设运营交易平台的合法地位。招标代理机构建设的电子招标投标系统与交易中心建设的系统是有较大差异的,因为两者的需求不同。目前各交易中心建设的系统,对市场主体而言还是不方便,因为该类系统的建设主体未考虑招标人、招标代理机构的需求,且一厢情愿地希望一套系统“包打天下”。能否抓住电子招投标这个二次创业机会,是招标代理机构面临的现实挑战。能迅速抓住机会,采取有效措施克服内外部障碍、调整公司管理模式以适应招投标业务电子化趋势的,必将在专业型服务方面取得明显进步、品牌经营上取得成效、规模化跨区域经营上迈出步伐,并将收购兼并部分小微型招标代理机构。部分未抓住机会有效实施招投标业务电子化的招标代理机构将逐步萎缩,成为收购兼并对象甚至被淘汰。预计在未来三到五年内,电子招投标将在行业内普及,到时必将导致招标代理机构的洗牌。
在当前环境下,招标代理机构受制于当地政府或交易中心的管制,难以就所有项目全面推进全流程电子招标投标,但招标代理机构的内部管理系统、机电产品招标等受政府管制较少的招标业务最具备条件先行推行。事实上,自《电子招标投标办法》实施以来,不少央企、地方国企所属招标代理机构、部分大型社会招标代理机构、有战略眼光的招标代理机构新秀已经在推行或应用电子招标投标系统。实施电子招标投标以后,这些机构人员的工作重心发生了较大变化,服务方式也进行了相应调整。
按照《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》(国办发[2013]22号)部署,由国家发改委会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、税务总局等有关部门,在2014年6月底前就整合建立统一规范的公共资源交易平台提出方案,由中央编办对方案统筹协调、提出意见。该通知结束了原由纪委监察系统为主推动整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台的历史,为出台更科学、更有前瞻性的操作方案作了组织安排。2013年国家发改委曾就此密集召集专题会议、多次调研和听取各方意见,近期将就工程建设项目招标投标交易平台建设重点听取意见,并形成方案。该方案将对招标投标的交易场所的定位和作用产生重大影响,也直接关系到招标人、招标代理机构等市场主体的切身利益,故该项工作广受社会各界高度关注。
据笔者了解,列入讨论的主要议题包括:①什么资源才是构成政府需要管控的公共资源?哪些类型的资源交易政府无需介入?即公共资源的内涵和外延是什么?②在电子商务蓬勃发展的当下,交易场所必须是有形的吗?无形的是否可以?有形的交易场所与无形的电子招标投标系统是什么关系?③交易场所应当如何定位,才能使其不越位、不揽权?④交易场所能否不由政府大包大揽?可否设定标准,放开让市场主体参与建设运营?是否可通过竞争方式由政府采购服务?⑤现有的各类交易场所如何适应电子商务发展趋势调整其功能定位?⑥政府使用税收等财政资源提供的公共服务,能否不再向市场主体收费?如果是使用银行贷款新建的交易场所,能否由中央政府设定收费限额和收费标准,而不是地方物价局出于本位主义或迫于地方政府官员的压力高额收取费用、与民争利?
上述针对地方政府的改革,靠地方政府自身是难以实现的,除了中央政府的大力推动外,我们各类企业所形成的市场力量如何发挥作用?是继续任由各级政府强化招标投标过程管控,还是积极呼吁各级政府缩回“闲不住”的手、加强事后监管做“守夜人”?这些问题目前尚无定论,但最终形成的解决方案会对市场主体造成直接的影响。因此,各个市场主体应当积极领会“市场在资源配置中起决定性作用”这个原则,深入思考并充分发表自己的见解,为自己争取合法权益。
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总而言之,招标采购将日益呈现活动规范化、服务专业化、范围扩大化、决策集中化、载体网络化等鲜明的特点。各招标代理机构的管理者,尤其是一把手应当坚信市场的力量,适当保持领先,做好充分准备,及早行动起来应对这些变化。招标代理机构只有洞察招标代理业务的发展趋势,才能提前就自己的业务定位和发展战略作出调整,获得发展先机。