互联网 + 招标采购三年行动方案为何没有交易中心?
时间:2017-02-28

2017 年 2 月 28 日,国家发展改革委联合工信部、 住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部共同 发布了关于印发《“互联网+”招标采购行动方案 (2017-2019 年)》(简称《行动方案》)的通知。 文件出台的时间之短,力度之大,在招投标领域前所 未有。

《行动方案》旨在大力发展电子招标采购,促进 招标采购与互联网深度融合,提高招标采购效率和透 明度,降低交易成本,充分发挥信用信息和交易大数 据在行政监督和行业发展中的作用。而对于在采购活 动中扮演着重要角色的交易场所或交易中心,该《行 动方案》全文都没有提及。

“招采圈”怎么玩互联网?

《电子招标投标办法》明确了四类主体可以建设 运营交易平台,它们分别是依法设立的招投标交易场 所、招标人、代理机构以及其他依法设立的法人组织。 而《行动方案》只提到其中三类建设主体,唯独对“交 易场所”只字未提。

信息技术时代,互联网风生水起。在企业销售服 务方面,美国的 sales force,中国的销售易、纷享销客、 XTOOLS 等,发展都十分迅猛。但在企业采购领域 有点例外,总体来讲,市场主体的行动极其艰难和缓 慢。

互联网电子招标投标交易平台的建设发展缓慢, 其根源在于政府不放权。对于电子招标投标交易平台 的建设,各地交易中心都表现出极大的兴趣。但面对 政府的不放手,交易中心显得办法不多。

2017 年 2 月 28 日发布的《“互联网+”招标采 购行动方案(2017-2019 年)》(简称《行动方案》), 可以看出,中央政府对大力发展电子招标采购,推进 招标采购领域与互联网深度融合有着很大的决心。但 对于行动方案全文没有出现过交易场所或交易中心, 中央政府作何考量,目前不得而知。

自电子招投标系统诞生之初,到《电子招标投标 办法》的起草、论证和发布,交易这部分功能,到底 是由市场主体,还是交易中心,又或是别的机构来建, 一直备受争议,却始终没有达成共识。《第一财经日 报》曾以《茶杯里的风暴:争议招投标》一文,对此 进行过深度报道。

要想得到这个问题的答案,最早可以追溯 到 2013 年 2 月颁布的《电子招标投标办法》。在由 谁来建这个问题上,《电子招标投标办法》明确四类 主体可以建设运营交易平台,它们分别是依法设立的 招投标交易场所、招标人、代理机构以及其他依法设 立的法人组织。

《电子招标投标办法》之后各相关部委出台的若 干文件,也基本遵循这个口径。那么,《行动方案》 提到其中三类建设主体,唯独对“交易场所”只字未提,其中隐含的意义是什么?具体原因分析如下:

强制使用制定交易系统有悖法治

强制进场交易的项目使用它们的系统这种作法, 缺乏法律法规支撑。即使《电子招标投标办法》赋予 了交易场所建设系统的权利,那也是四类主体按行 业、分专业建设运营,并且鼓励公平竞争。由此可见, 交易场所不能包打天下。

目前,在电子招标采购领域,几乎建有交易系统 的交易场所,基本都是强制进场交易的项目使用它们 的系统。这种强制性行为缺乏相关法律法规的支撑。 即使《电子招标投标办法》赋予了交易场所建设系统 的权利,那也是四类主体按行业、分专业建设运营, 并且鼓励公平竞争。由此可见,交易场所不能包打天 下。政府强制指定交易主体使用某个交易系统,容易 让人认为是一种行政干预行为。

还有一些交易中心,还在借机扩大进场交易的范 围,比如扩大国有企业的建设工程招标项目。这更是 违反了《宪法》和《企业国有资产法》的相关规定。

《宪法》规定:“国有企业在法律规定的范围内 有权自主经营”;《企业国有资产法》规定:“国务 院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理 职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自 主经营的原则,依法履行出资人职责”。国有企业的 招标采购,明显属于在法律规定范围内拥有的自主经 营权。

一直以来,政府的行事准则是“法无授权不可 为”。我国《宪法》规定,国务院要制定行政法规、 发布行政命令和决议,必须要有宪法和法律的明确规 定。

如此一来,《招标投标法实施条例》第五条第一 款“赋权地方政府有条件建设招标投标场所的规定”,缺少上位法支持。同样,《电子招标投标办法》赋予 交易中心建设电子招标投标交易平台,也没有上位法 的支持。

窃以为,不管是哪类主体建设的交易平台,强制 交易主体使用都是不合法的。

不应剥夺买卖双方的信息化建设权

以政府向市场主体购买服务的方式,进行招标采 购电子化建设运营,是政府投资工程和政府采购项目 实现互联网化的最佳选择。

招投标是买卖双方确定合约的一种程序,它本身 只是一种商务活动,政府采购也不例外。中国推进市 场经济 20 多年,企业招投标这类商务活动的信息化, 为何要受制于只具有提供公共服务功能的政府下属 的交易中心,值得让人深思。

目前来看,有人主张政府把企业的招标采购和招 标采购的信息化管起来。那么政府是不是对企业的销 售、财务、人力资源,也该一一管起来?因为人、财、 物,产、供、销,都是企业内部同等重要的微观经济 活动。

历史表明,监管过多,不愿放权,通常的结果都 不会很好。因此,企业买卖双方是否使用交易平台, 使用哪一家的交易平台,完全应当由市场来决定。

至于政府采购,这个时候政府的身份是买方,不 是行政监管者,它有权自由选择交易系统,不管是下 属的交易中心的,还是市场主体的;但是,包括交易 中心在内,无论是谁,都不得干预作为采购人的各政 府机关和事业单位的选择。这符合 2017 年初中办和 国办联合发布的《关于创新政府配置资源的指导意 见》的文件精神。所以,以政府向市场主体购买服务 的方式,进行招标采购电子化建设运营,是政府投资 工程和政府采购项目实现互联网化的最佳选择。

交易场所建运营交易平台的先天缺陷

招投标涉及的行业和专业太多,多年的实践证 明,政府下属的事业单位对于市场众多个性化需求是 难以一一满足的。满足商业需求,本来就是市场的事。 它既不是政府擅长的,也不是政府应当承担的职责。

《电子招标投标办法》以及后续发布的多个文件 指出,电子招投标交易平台可以按行业、分专业去建 设运营,究其原因,招投标涉及的行业和专业太多。 多年的实践结果证明,政府下属的事业单位对于市场 众多个性化需求,是难以一一满足的。满足商业需求, 本来就是市场的事。它既不是政府擅长的,也不是政 府应当承担的职责。

政府的性质决定了它在直接的生产和商业活动 中,没有企业所具有的市场适应性和技术竞争力,加 之对其缺乏相应的激励和约束机制,创新改进的动力 和压力自然无从谈起。

再有,受预算管理制度的限制,系统功能无法迅 速迭代。硬件跟不上,软件不更新,没有激励机制, 如果还没有竞争,服务的改善、技术的进步就难以实 现。

处于垄断地位的交易场所,与处于竞争压力下的 市场主体,谁才是更好的服务者,时间将给出最好的 答案。

地方往往“下有对策”

近几年的实践证明,交易场所既当不了“主人”, 也做不好“管家”。实行“互联网+招标采购”,一 个重要目的是推动招投标从有形走向无形。过度强调 交易场所,那就与招投标电子化的初衷背道而驰了。

早在 2013 年《关于做好 < 电子招标投标办法 > 贯彻实施工作的指导意见》就明确了,公共服务或行 政监督平台不得带有交易功能,如有,得限期改造。不过除了少部分改造完成,现实中仍有很多交易场所 采用三合一的系统,改造工作并未按期开展或完成。

2014 年国家发改委等六部委发布 1925 号文—— 《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通 知》明确提出,不得为招标人统一规定,或强制使 用指定的交易平台。也不得限制或排斥市场主体建设 运营的交易平台,与公共服务和行政监督平台对接。 现实是没有一个地方政府真正做到了与市场主体建 设的交易平台的开放对接。

《行动方案》没有提及交易场所建设交易平台, 这是确凿无疑的事实,也是深思熟虑的结果,更是国 家部委落实中国共产党第十八届中央委员会第三次 全体会议(简称:中共十八届三中全会)提出的“让 市场在资源配置中起决定性作用”的一致行动:让市 场来决定交易平台这一资源的配置方式。

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